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PFI能否協助政府財政脫困?

  • 孫克難

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台灣財政面臨收入難以支應公共建設的困局,關鍵原因在於租稅負擔率長期偏低,以及受制於法定義務支出(例如社福、教科文、人事費等支出)所產生的排擠作用,造成財政結構僵化,必需仰賴特別預算舉債經營,反而成為常態。處此惡劣環境,若能有效藉用民間充沛資金,引導參與公共建設與服務,建立公私合作關係,創造投資與就業機會,改善超額儲蓄嚴重現象,紓解政府財政困局,提升經營與服務效率,或可達到民眾、政府、廠商「三贏」境界。

其實,推動公私合作關係(Public-Private Partnership;PPP)的方式有多種;例如財務自償性高的公共建設,民間較具投資誘因,可採BOT(Build, Operate, Transfer)方式進行;不具財務自償性或是自償性不高者,則可採取「民間融資提案」(Private Finance Initiative),即 PFI方式,由民間籌資興建與營運,政府保證長期購買所提供的服務。然而PFI就如同BOT一樣,都不是萬靈丹,更不是「白吃的午餐」,故必須建立良好制度,慎重評估其可行性,提高資訊透明度,避免官商勾結、不當圖利財團等問題。

民間融資提案(PFI)最早是在英國推動,自1992年開始引導民間機構參與各項公共建設投資。1993年設置「民間融資小組」專責機構,藉助民間資金,由民間成立特許公司,負責該計畫之籌資、興建、營運與管理;政府則提供長期採購契約,在營運期間按期支付費用,並以營運績效做為付款之依據,要求民間機構提供「物有(超)所值」的服務。

英國的PFI制度,自1994年後,案件快速增加,與民眾生活密切相關的公共服務,諸如道路、鐵路、環保、醫院、學校、住宅、社福、警消、通信設施等,也都能廣泛適用。近鄰日本,亦隨後仿效。目前我國政府正大力推動「前瞻基礎建設計畫」,其中包括社會住宅、長照設施與服務、環境保護與防污設施、文創園區等,民間若能經由PFI制度有效參與,將可大幅降低政府財政壓力。

不容諱言,財務融通效果是政府推動PFI制度的核心。對比以往,以傳統政府採購方式推動公共投資,會因金額大、集中度高、不可分割性強等特性,造成政府支出的不穩定性,尤其是在建設期間,須經由舉債或課稅來融通,自然形成財政上極大壓力。

然在PFI制度下,政府與民間訂定長期購買或承租契約,並將興建期間之財源籌措交由民間負責,政府只是在未來以稅收購買公共建設服務,不致因建設支出集中在施工期而大起大落,進而促使政府支出平穩化(smoothing),故可大幅紓解當前依賴舉債建設所產生的財務壓力,避免違反公共債務法對舉債上限管制的規範。

此外,在PFI制度下的營運與維護,一般會較傳統政府採購更具經濟效率。傳統政府採購最令人詬病者,就是延期完工與追加預算;相對的,PFI制業者有誘因提前完工及提供品質好的服務,如此將能即早取得好的營收,完工延期與追加預算的現象將會獲得改善。且從整個公共建設的生命週期來看,由於重視服務與收費的密切配合,不像傳統方式著重建設卻疏於服務,管理不善現象普遍存在,以致蚊子館到處充斥。

然而,PFI也非全無缺點。一般而言,PFI制下的民間舉債利率或利息成本,往往會較傳統政府採購之舉債成本為高;購買公共建設服務屬長期契約,會面臨較高的風險;且因公共建設在本質上具公共財、外部性及非自償性,要如何轉換成具有誘因吸引民間參與,在制度設計上恐要付出較高的交易成本(包括收集資訊、協商、訂約、監督等成本)。至於一旦產生經濟蕭條或金融危機,民間財務橫遭困難,所留爛攤子如何避免成為政府及全民負擔,在制度設計及執行上必須未雨綢繆。

因此,為期有效推動民間財務主導公共建設及服務,訂定專法以建構完整的PFI制度,實在有其必要性。若是訂立專法有其困難,退而求其次,則須在促進民間參與公共建設法、政府採購法、預算法及公共債務法等相關處,展開妥適的配合與規範。如此期待在良好制度之設計、監督、執行、考核基礎上,真正能夠達到物有(超)所值、紓解財政壓力、創造投資與就業機會的目的,切忌「橘逾淮為枳」。

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