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安倍晉三時代奠定的日本大戰略 締造海權國家新格局

日本前首相安倍晉三。圖/美聯社資料照
日本前首相安倍晉三。圖/美聯社資料照

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編按:日本前首相安倍晉三在第二次任職首相期間(2012-2020)設計和主導推動的日本大戰略,將日本的國家利益防線從東亞大陸轉移至印度—太平洋,旨在帶領日本由傳統的陸權國家轉型為海權國家,堪稱是戰後日本的戰略大轉變,也是明治維新開國以來前所未有的大變革。權威日本研究專家,麥可・葛林在新書《安倍晉三大戰略》深入探討由安倍晉三主導的日本戰略轉型及國家變革何以出現?原因是回應中國崛起後的擴張及稱霸野心。

安倍回來了

二○一三年二月二十二日,歷經六年政治亂局的安倍晉三首相踏上「戰略暨國際研究中心」(CSIS)講台,慶祝他的風光重返華府。二○○七年九月,在他的執政聯盟失去日本國會參議院控制權,他本人也因腸疾病倒之後,安倍的第一任首相任期做了十二個月就戛然而止。之後幾年,日本換了六位首相,中國武裝民船不斷在日本管理的尖閣列島(譯按:即釣魚台群島)水域興風作浪,美國總統巴拉克.歐巴馬(Barack Obama)還謔稱首相鳩山由紀夫「呆頭呆腦」,日本在國際間無分敵我、一再受辱。

二○一○年,國際貨幣基金會(International Monetary Fund,IMF)宣布中國超越日本,成為全球第二大經濟體,接著在二○一一年三月,日本遭到戰後死傷最慘重的地震與海嘯。面對這一切種種,日本人民雖能展現堅忍與勇氣,執政黨民主黨(DPJ)的政治領導人繳出的成績單卻慘不忍睹。在首相小泉純一郎從二○○一到二○○六年在世界舞台上演出一段決定性角色之後,日本又一次陷入六神無主的迷惘,淪為一個自憐自艾、連內政都無力自理,更遑論塑造區域與全球發展的領導國。

在安倍發表CSIS演說之前數月,以前副國務卿理查.阿米塔吉(Richard Armitage)與前助理國防部長約瑟夫.奈伊(Joseph Nye)為首的美國一群兩黨資深亞洲政策專家,提出有關美日同盟的一篇新報告,對日本的徬徨不前表示擔憂。報告在結論中還語帶挑釁地質疑日本是否有意繼續身為一個「一流強國」。

安倍讀了這篇報告,也頗表同感。在那次以英文發表的CSIS演說中,安倍目光直視阿米塔吉與坐在觀眾席上的其他報告作者,包括我,為這樣的質疑作答:「日本不會淪為二流強國,現在不會,將來也永遠不會!」

之後八年,安倍重新調整日本體制與同盟關係,證明他這句話不是說說而已。

新的大戰略

當權力均勢出現結構性改變,意志力強悍的領導人又能不為環境所屈,把握機會、塑造新環境時,民族國家(nation-state)往往能布署新的大戰略。哈利.杜魯門(Harry S.Truman)、狄恩.艾奇遜(Dean Acheson)與冷戰初期那些把握「風雲際會」(present at thecreation,譯按:美國國務卿艾奇遜寫了一本備忘錄,講述他在主持國務院期間的決策,書名就是「風雲際會」)而崛起的領導人,就是美國現代史上因結構性改變、領導人趁勢崛起、布署大戰略的例證。

隆納.雷根(Ronald Reagan)、瑪格麗特.柴契爾(Margaret Thatcher)與海爾麥.柯爾(Helmet Kohl)等一九八○年代領導人,也都曾開創冷戰取勝新戰略,各領一代風騷。二戰戰後,日本的大戰略推手是首相吉田茂與他的吉田主義:儘量降低地緣政治風險、依賴美國提供安保、全力投入經濟以追求自主與自由。安倍從二○一二到二○二○年推動的日本轉型大戰略,影響之深遠與之前眾多例證相比毫無遜色。它標示吉田主義的結束,與日本一個國策新紀元的展開。

安倍在二○一二年重掌政權時面對的核心挑戰,是如何因應習近平治下中國的全力爭取區域霸權。事實上,安倍之所以能東山再起,主要正是因為中國加劇對日本威懾引起日本民眾擔憂,此外許多自民黨領導人也認為只有安倍具有足夠經驗與智慧,能夠重振日本在亞洲的地位、挽回美國信心,以對抗中國的步步進逼。

多年來,國際關係學者一直假定,處於這種敵我權勢消長環境中,像日本這樣的國家有三大類選項:他們可以攀附新興強權;他們可以營造外在均勢、建立聯盟,以重建有利的權力均勢;或者他們也可以營造內在均勢,盡可能擴大本身的相對軍事、經濟或其他國力。

安倍在戰略與國際研究中心宣示日本「不會淪為二流強國,現在不會,將來也永遠不會」,表明日本不會採取攀附中國的選項。事實上,自日本開國天皇自稱天照大神後裔、擁有跟中國帝王譜系同樣悠久的神代傳承以來,一千三百年間,日本始終沒有接受中國霸權。安倍運用他破天荒、超過七年的首相任期推動外在與內在均勢戰略,重建更有利的對華情勢。就外在均勢而言,安倍打破日本多年來一直信守的集體自衛禁忌,讓日本可以就超越日本本土防禦以外的任務,與美國以及澳洲這類安全夥伴進行緊密的聯合規劃與軍事行動。他宣布推動「自由開放的印太」(Free and Open Indo-Pacific,FOIP)戰略,加強日本在印度—太平洋地區的外交、軍事能力構築、與基礎設施金援活動,以對抗中國在亞洲稱霸的野心。

二○一七年,唐納德.川普(Donald Trump)政府在為它尚未定案的亞洲政策尋找架構與名號時,借用了FOIP,據為己有—四年後,喬.拜登(Joe Biden)政府也如法泡製—而澳洲與印度也遵從安倍早先的建議,與美國締約建立亞洲四大海洋民主國的「四方安全對話」(Quad)。

擔憂中國擴張的歐洲國家也紛紛效尤,開始採取「印太」戰略做法。

不過,如果安倍的外在均勢作為以務實為本,它卻是具有濃厚國際主義色彩的作為。在安倍領導下,日本沒有想方設法將中國趕出區域合作,而是投入重大多邊貿易與外交協議,以強化能為中國未來行徑塑形的規則制定。舉例說,當川普政府退出《跨太平洋夥伴協定》(Trans-Pacific Partnership,TPP)時,日本挺身而出,完成這項協議,鞏固亞洲的全球貿易規範(希望美國終能重返協議),同時還簽訂一項納入中國、稱為《區域全面經濟夥伴協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)的區域內貿易協定。澳洲的「洛伊國際政策研究所」(Lowy Institute)因此在二○一九年一項對區域諸國國力與影響力的評估報告中達成結論說,日本已經脫穎而出,成為「亞洲自由秩序的領導者」。

與這項外在均勢戰略相輔相成的,是一項內在均勢戰略。儘管安倍僅將日本國防預算做了極小幅調漲,但他的成績主要表現在質、而不是量的均勢上。也就是說,他的努力重點在於組織性改革與內部整合,使日本能運用有限資源、發揮最大衝擊。安倍組建了日本戰後第一個全功能國家安全體制。這包括建立新的美式國家安全會議(National Security Council,NSC,譯按:即「國家安全保障會議」),以及正式的《安保法》(又稱「日本和平安全法制」);提升首相辦公室的人事與決策指導權;授權軍隊與海上保安廳參與決策過程與行動實施;強化各軍種與海上保安廳間的協同作業能力;統一情報分析與情資安全。為振興日本疲弱的經濟,他針對表現不佳的區塊進行改革(特別是觀光業,在他任內,產值增加了三倍);改革股市報酬(修改指數以更佳反映股市報酬);並且鼓勵婦女參與經濟(在安倍任內,日本婦女的經濟參與度超越美國)。

當然,他的改革整體成果並非都很成功。日本與緊鄰韓國的關係惡化,與俄國的交往也陷於困境,在安倍的外在均勢戰略上留下危險的漏洞。在容易改革的市場區塊,他的「安倍經濟學」雖說成果可圈可點,但他的經濟政策帶來的成長主要來自金融寬鬆與刺激方案。若沒有更深入、以市場為基礎的結構性改革,這些做法很難發揮長治久安的高經濟成效。有鑑於二○二○年的國防開支仍不到國民生產毛額(GDP)百分之一,日本實現戰略規劃與聯合軍事行動新目標的資金仍未充分到位。

無論如何,當美國才剛就與中國競爭的長程戰略展開辯論時,日本已經有了自己的戰略。早在川普政府於二○一七年發表《國家安全戰略報告》(National Security Strategy of theUnited States of America)、強調與中國戰略競爭的四年以前,日本已經在二○一三年發表了日本國家安全戰略,說明與中國競爭的全面做法。

日後分別成為拜登總統國安顧問與首席印太事務協調官的傑克.蘇利文(Jake Sullivan)與庫爾特.坎貝爾(Kurt Campbell),曾於二○一九年提出批判,說川普的做法過於「零和」,主張美國必須對中國找出一項「競爭而不惹禍」的戰略,但當時日本已經在實施一項這樣的戰略。

誠如外交政策學者哈爾.布蘭茲(HalBrands)與柴克.庫伯(Zack Cooper)所說,美國的所有盟國中,能像這樣從科技貿易到軍事嚇阻、到價值、到外交與基礎設施,與中國展開全方位競爭的國家,只有日本而已。

儘管美國高級決策人士在訂定美國戰略時,或許不會刻意效法日本模式,但華府的戰略有太多與東京對北京的戰略雷同之處,卻是不爭之實。

反面論點的思考

但儘管洛伊研究所這類組織將日本譽為亞洲自由秩序新領袖,川普與拜登政府也都採納了日本的關鍵性戰略做法,日本成功研擬、執行重大戰略的真正能力仍有一些令人疑慮之處。

一整代專精歐洲或中東事務的美國外交政策領導人,仍將日本視為美國戰略附屬品,而不是一個自成一格、逐漸嶄露頭角的思想領袖。當我告訴美國外交政策領導人或國會議員,對近年來美國的中國戰略最有影響力的國家首推日本時,他們一開始都有些不以為然—不過在經過一番反思之後,一般都會同意我的看法。值得一提的是,於安倍辭職後出版的《外交事務》(Foreign Affairs)二○二○年十一/十二月號,刊出一篇有關日本的社評,名為〈低估了的強國〉(The Underappreciated Power),社評作者、布魯金斯(Brookings)研究員米雷雅.索利斯(Mireya Solís)又一次提醒讀者,何以日本能一方面對全球對華政策發揮這麼大的影響力,同時還能在印太地區維持一種開放的自由秩序。

三個有關日本能力與影響力的負面假定,對日本特具殺傷力。它們雖不能損及這本書的核心論點—安倍轉變了日本戰略—但有助於詮釋日本面對的一些限制,也因此值得我們加以考慮。第一個負面假定是,日本面對太多內在衍生的結構性挑戰,無暇塑造外在安全環境。一度號稱飛馳中的經濟機器、即將超越美國的日本,如今人口漸減、商業文化過於保守,已經淪為許多人口中的跛足巨人。由於七十五歲以上老人將於二○二○至二○四○年間增加百分之二十,日本面臨嚴峻的人口挑戰已是不爭之實。

( 本文摘自麥可・葛林著《安倍晉三大戰略【安倍晉三的海洋民主國大聯盟,如何防堵中國崛起、鞏固自由開放的印太秩序!】(特別收錄「台灣如何回應」)》,八旗文化提供)

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