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表1:2000年~2021年全台都市更新事業計畫(重建型)歷年核定案件數。圖/政大不動產研究中心提供
表1:2000年~2021年全台都市更新事業計畫(重建型)歷年核定案件數。圖/政大不動產研究中心提供

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為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境與景觀,增進公共利益,我國於1998年訂定都市更新條例專法,建立多數決的權利變換制度及提高容積獎勵、減免租稅為誘因,鼓勵民間投入都市更新。然而,立法推動已過20餘年,成效不如預期,但見高齡老舊房屋日見增多,房屋老化之速度遠超過完成更新重建之數量,背後原因不少,即便建商協力都更,地主之整合困難缺乏信任常是癥結之所在。

依行政院主計處2021年第4季的統計,我國屋齡30年以上的老屋戶數約占50.08%。其中,新北市屋齡30年以上的老屋戶數約占全市的46.67 %;台北市屋齡30年以上的老屋戶數占比更高達全市的71.23%,甚至超過40年屋齡戶數已占44.05%。這些老屋之屋況及其周邊環境多數符合都市更新條列優先劃定更新地區之條件,該是公私部門應積極推動都市更新事業計畫之標的。然而不動產市場是現實的,老屋所在區位若不屬市場熱區,且老屋所在地區都市機能不足,以致建商不愛、實施者難覓,便需要自主推動都市更新事業。

政府為鼓勵住戶自主更新,內政部訂定「中央都市更新基金補助辦理自行實施更新作業須知」,並編列預算提供經費補助,協助住戶辦理老舊建築物重建、整建或維護,以提升居住環境品質,改善都市景觀風貌。然而,自2011年訂定前述補助辦法以來,申請件數不如預期,窺其原因有以下數端 :

一、社區熱心公益人士難尋

自主更新不可或缺的是社區熱心人士,從更新會之發起、地主間之整合及後續更新經費之籌資,熱心人士是社區推動更新的關鍵種子,必須持續性熱心地發揮影響力去凝聚社區之共識。雖然目前政府可透過輔導及補助機制挹注專業及前期資金,但缺乏熱心公益人士之投入,常使得自主更新之推動步步艱辛處處困難,以致真的一路走到獲得核定的案件數不多,2000~2021年間僅有119案,如下表所示,其中前述補助辦法訂定後才核定20件。

二、更新前權利問題複雜處理難度高

自主都更的好處是,更新重建後的權利變換利益盡歸所有住戶分享,沒有因建商分配利益存在不信任疑慮問題,但真正問題在於更新前許多的權利需整理,如土地持分不均、產權補登、產權釐清、繼承問題、祭祀公業及神明會等等,需有能力高的專業者協助,但往往需要高額費用及時間。再者,許多非法既得利益(頂樓加蓋、陽台外推、一樓前後院加蓋、騎樓占用、攤位、廣告及車位占用效益等)亦需協商,但自主更新無籌碼,增加整合難度。

三、更新資金缺乏

自主更新社區找到熱心公益人士整合出更新意願之共識,但專業技術不足及資金缺乏常是推動問題之關鍵。政府雖已有相關輔導及補助機制,但協助範圍有其侷限性。更新會可委託業者代理實施補足專業技術之不足,但資金仍需社區自行籌措。都更推動時間長風險高,前期(計畫核定前)風險尤甚,導致許多社區連第一步都邁不出。

由於自主更新沒有建商參與,由住戶自行辦理,包括規劃、建築設計、工程發包興建等費用,必須由更新會自行籌資,最後由所有住戶共同支付,一般住戶很難負擔龐大的更新重建費用。因此不少自主更新案透過建經公司協助。

為求更新資金到位,建經公司多建議依都市更新條例第25條之規定,都市更新事業得以信託方式實施之。然民眾對信託制度陌生不解,所有權人擔心將一生辛苦掙得之土地與建物為信託財產擔保存在高度不確定風險,而拒絕接受。又,更新後若無法順利將建物銷售以償還貸款,恐導致所有權人無法依原信託契約取回信託關係結束後之財產,影響所有權人同意信託方式實施。再者,當更新採協議合建時,信託需全體所有權人同意,始得為之,恐有地主拿翹,徒生整合難題。

四、都更專業與信任之不足

老屋重建事務之推動繫乎地主間之「信任」,信任需藉由參與以培養共同的認知與知識。然更新案常因產權複雜地主意見分歧難整合,所有權人計較可分配之權利價值,卻不願分擔前期成本;也有自主更新會爭奪主導權,卻又缺乏專業知識,導致都更重建案延宕。因此,雖名為自主更新,都市更新的正確認知與專業知識還是需要高度仰賴政府的協助。

推動自主更新之社區,普遍而言,較少受到市場之關注,亦少獲政府制度之支援,在缺專業、缺資金、又缺信任之情況下,難以改造社區居住環境品質,創造宜居適居健康安全的居住空間,以達到住者適其屋之居住正義目標。而為落實居住正義,政府除已提供經費補助辦理自行實施更新外,亦應由專責單位提供專業諮詢及教育訓練之工作,並在資金及代理實施更新事業推動上,考量修法上之配合,甚至以公辦都更方式,納入自主更新之社區,創造公私有土地合作共榮之都市更新機制,以擴大都市更新整合成效,讓更多民眾實現住者適其屋之夢想。

文/授權載自 政大不動產研究中心

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