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表1:公辦都更核定案件。圖/政大不動產研究中心提供
表1:公辦都更核定案件。圖/政大不動產研究中心提供

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都市計畫法於1964年增加「舊市區之改造與新市區之建設」專章,復於1973年修法改為「舊市區之更新」專章,開啟我國都市更新正式法制化階段,迄今已近60年。1960年代至80年代期間,都市更新由政府完全主導,但至80年代後期,政治經濟的民主自由逐漸深化,加上公務體系人力不足等因素,推動力道難以為繼,成效不彰,政府由主導者退轉為審查者。至1993年,台北市政府修訂「台北市都市更新實施辦法」,加入以容積獎勵方式吸引民間團體推動都市更新,正式揭開了民辦都更的序幕。隨後在1998年11月11日發布實施的都市更新條例,承襲著台北市的實施規範,提供容積獎勵鼓勵民間推動都市更新事業,並引入權利變換及都市更新會等制度。

然而,在民辦不如預期的情況下,過去成效不佳的『公辦都更』近年又逐漸浮上台面。當台北市政府開始站在第一線執行南機場、斯文里整宅都更案,而中央亦成立國家住宅及都市更新中心時,讓人不禁想像著何謂公辦都更?哪些地區在何種條件下適合公辦都更?以往公辦都更推動不如預期的情況下,政府是否可能為追求政績而找好辦但不見得需要辦的地區來辦,反而失去改善生活環境品質兼具營造公共利益的美意。因而吾人觀得以下幾點當前公辦都更政策推動之問題,有待政府研擬更明確之推動方案以提升公辦都更之成效。

一、公辦都更等於公有土地更新?

目前絕大多數公辦都更所處理的土地其產權僅公有土地或準公有土地(台銀、台電等公營企業等土地)。如此將僅限於考量整合容易與否而辦都更,忽略充實都市機能,改善居住環境與景觀。但公辦都更不該等於公有土地都更,必須從整體性之都市發展觀點去規劃實施地區,如有必要性,公辦都更路線亦應帶入私有財產比例高的案件,擴大公辦都更之觸角,讓有需要都更之社區皆能有機會循公辦方式創造公私合作的都更新模式。

二、公辦都更仍重度仰賴地產導向?

都市更新條例實施後,絕大多數公辦都更仍採用招商路線(公開評選),僅少數自行擔任實施者並出資。如此恐會受制於市場邏輯而可能喪失或忽略其他政策價值或目標,以致公辦都更案向地產導向路線傾斜,例如市場不佳地區期待公辦都更之推動,卻往往在地產導向思維下被忽略,因而公辦都更開發內容偏重市場當紅產品(如住宅等)而非長遠地區產業促進或生活機能創造之需求。

三、公辦都更與地區整體更新關聯性弱?

基於前兩點,公辦都更有被批評為獨善其身之餘,無異於民辦都更。公辦都更應有示範性與帶動性,不能僅受制於市場接受度、整合難易度及財務可行性。是以,公辦都更資源投入應與都市計畫或地區整體都市更新策略有關,以便引導都市發展,引進民間人力資金之協助推動。

四、地方政府推動公辦都更的量能不足?

若離開雙北市或六都,其他縣市政府推動都市更新量能的確極為有限。目前僅台北市及新北市有成立自己的住宅及都市更新中心,以行政法人的型態協助推動都市更新,其他地方政府皆無。而單就地方業務單位對都市更新業務的人力配置而言,就已捉襟見肘。如宜蘭、花蓮、台東、南投、雲林、嘉義等,皆僅配置一人承辦都更業務,甚至為兼辦業務即可窺知一二。民辦都更業務勉為服務,而公辦都更似已強人所難,但這些地方亦有亟需推動都市更新之所在。惟下表可見,2005~2021年間全國公辦都市更新核定案件數僅32件,且以公有土地為主,甚至台中市、高雄市皆無核定案件。

公辦都更已是近年政府之重要都市更新政策,然目前存在如前面所述之問題,在缺乏與縣市都市發展及都市更新計畫總體性考量下,過度傾向市場性及公有地之開發,忽略帶動私有土地共榮發展之規劃理念與布局,恐減損改造地區環境品質,充實都市機能,提升公共利益之可能性。是以,吾人建議以下幾點供相關單位之參考。

每個公辦都更應有清楚定位,除了公有資產活化外,應有創造就業、都市機能轉型、提供公共服務等目的。在這些目的下進行的公辦都更不會只著重在產權整合的難易,而是目的的達成,並且應該在更大尺度的都市計畫或都市更新計畫指導下進行。應將公辦都更視為珍稀的資源投入運用,宜謹慎周全。因此,更應該認真面對都市計畫與都市更新計畫的連結關係,以及其對個別都市更新事業的指導與引導關係。公辦都更作為整體都市更新推動中都市更新事業計畫層級的觸媒、帶動角色,尤其重要。為達到多樣的公辦都更目的,公辦都更不能僅仰賴民間投資,公部門也應考量個案可以公私合夥部分投資或全部自己出資、中央地方分攤出資等模式。分得樓地板可做長期持有經營(無論是住宅、辦公還是公共服務空間),非短期銷售賣斷。繼雙北市後,其他地方政府可成立都市更新專責機構或專案辦公室,以便統一調動資源,靈活推展公辦都更。然而對於資源匱乏的地方政府欲推動公辦都更,中央的國家住都中心及中央都市更新基金應有協助機制,以讓公辦都更之觸角能走入六都以外之縣市,擴大都市更新之量能與效益。

文/授權載自 政大不動產研究中心

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