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國際條約對台灣海洋生物多樣性保育的影響及挑戰

海洋保護區是保育和復育海洋生物多樣性最簡單、最經濟、最有效的方法。圖/本報資料照片
海洋保護區是保育和復育海洋生物多樣性最簡單、最經濟、最有效的方法。圖/本報資料照片

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文/邵廣昭 國立台灣海洋大學榮譽講座兼任教授

生態保育的方式主要分為「物種保育」和「棲地保護」兩種,且台灣自然生態保育的觀念和政策受到國際條約影響很大。最早影響台灣的國際條約應是1975年生效,以物種保育為目標的《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約》,又稱作《華盛頓公約》(CITES)。由於違反公約會受到國際貿易的制裁,因此政府在1989年通過了《野生動物保育法》,公告並陸續修訂了台灣瀕危物種保育類動物名錄。這對台灣野生動物保育的管理發揮了很大的功效。

在海洋部分,《聯合國海洋法公約》在1994年生效後,以及「聯合國魚群協定」在1995年通過後,公約下的責任制漁業透過「區域漁業管理組織」及聯合國糧農組織做出進一步的規範與實踐後,使台灣遠洋漁業受到管理和限制。除了減少過漁及非法捕魚等行為,亦可減少鯨豚、海龜、海鳥及鯊魚等的混獲和誤捕,故基本上仍應屬於物種保育的一種方式。

最早涉及海域之棲地保育的國際公約,是1975年生效的《世界遺產公約》。迄今全球已有46處海洋的遺址通過認證。但因為台灣不是締約國,無法申請及被認證,因此該公約對台灣沒有什麼影響。

物種保育和棲地保護雖有互補或相輔相成的功能,但物種保育只是治標而非治本,雖然禁捕少數的明星動物,但如果牠們的食餌沒有了,棲地被破壞了,牠們也難存活。惟有整個棲地或生態系中所有的物種一起被保護下來,才是治本之道。因此,海洋保護區是保育和復育海洋生物多樣性最簡單、最經濟、最有效的方法。

1992年《生物多樣性公約》主要倡導的保育其實就是棲地保護,鼓勵將經過評選的「生態或生物顯著的區域」或「熱點」劃設保護區。保護區中的「核心區」禁止採捕所有的動植物,以維持生態系的完整和避免棲地的破壞,落實「以生態系為基礎的管理」。近年來國際上陸續倡議的「以生態系為基礎的漁業管理」、強調「生態系服務的功能和價值」、「以自然為本的解決方案」或是「以區域為基礎的管理工具」等,基本上都是藉由劃設保護區來達成保育的目標 。

因此早在1962年起,國際自然保育聯盟(IUCN)已開始每隔十年舉辦一次世界公園(保護區)大會,推動全球陸域和海洋保護區的劃設及管理。但這項努力多屬宣導及鼓勵性質,國際間並未針對保護區議題制定出具指標性的架構或藍圖。直到2010年在名古屋舉行《生物多樣性公約》第10屆締約方大會,通過「愛知目標」中,首次列入海洋保護區的目標:需在2020年底前全球應至少有10%的海洋受到保護,又稱10 by 20 (10×20)。此項目標才在2015年聯合國所公布的永續發展目標(SDG)中的海洋目標再度被列入。

然而10%的海洋保育目標到2020年底並未完全達成,但是海洋的危機已迫在眉睫,因此2022年底在蒙特婁召開的《生物多樣性公約》第15屆締約方大會,通過所謂的《全球生物多樣性架構》(GBF):2030年底全球的海洋保護區要達到30%的目標,也就是「30×30」。

此外,要達到這個目標,又必須在公海也能增設海洋保護區。因此2023年3月,聯合國在《聯合國海洋法公約》下達成了「國家管轄外區域海洋生物多樣性保育及永續利用」(BBNJ)協定、俗稱《公海條約》,針對公海的大洋及深海的生物多樣性,制定保護的規範,包括海洋遺傳資源的取得及利益分享、劃設公海保護區,以及環境影響評估等的措施。雖然BBNJ協定還未生效,但對身為遠洋漁業大國的台灣仍應未雨綢繆,儘早思考如何因應新的國際海洋保育的潮流和趨勢。

海洋保護區的面積比例其實很早就被納入台灣的「國家永續發展目標」及行政院「生物多樣性推動方案」中的工作項目,並納入管考。無奈各部會對保護區的定義解讀不同,對是否能有效管理並不在意,在計算保護區的比例時,用12或24海里的領海或鄰接區作為分母,而非國際上200海里的專屬經濟海域,所以計算的比例過大,無法與國際接軌及比較。

2018年海委會及海保署成立後,海洋保護區的主政單位雖由漁業署移轉到了海保署,但是經濟性魚類資源的保育工作,還是要靠漁業署加強限漁或禁漁措施才能奏效。海保署成立後就積極的制定了《海洋保育法》草案,其內容主要就是海洋保護區的劃設和管理。但草案送進行政院後,迄今已超過三年卻尚未送入立法院審查。由此可知政府對於海洋保育的工作並不積極和重視。

而一般大眾,包括民間環保團體對於生態保育的認知和重視,多半只聚焦在鯨豚、海龜、海鳥和鯊魚等少數保育類動物的物種保育,而對國際上備受重視的棲地保護或海洋保護區的劃設充耳不聞。推測原因不外乎是因為海洋保育教育的宣導不足,政治人物總是選舉至上, 而海洋生物沒有選票,通常也不會像陸上的動物一樣被視為野生動物需要保育,難免令人遺憾。

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