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私校退場資源有效配置 公共性及自主性不得偏廢

  • 工商時報 簡立宗
當代法律雜誌行銷長江承勳(左起)、文化大學法律學系教授周佳宥、當代法律雜誌社長/建業法律事務所所長王晨桓、輔仁大學法律學院院長吳志光、東吳大學校長潘維大、前天主教輔仁大學校長楊敦和、東吳大學副校長董保城、中正大學法律學系教授李仁淼、當代法律雜誌總編輯/高雄大學法學院教授廖義銘。圖/當代法律雜誌提供
當代法律雜誌行銷長江承勳(左起)、文化大學法律學系教授周佳宥、當代法律雜誌社長/建業法律事務所所長王晨桓、輔仁大學法律學院院長吳志光、東吳大學校長潘維大、前天主教輔仁大學校長楊敦和、東吳大學副校長董保城、中正大學法律學系教授李仁淼、當代法律雜誌總編輯/高雄大學法學院教授廖義銘。圖/當代法律雜誌提供

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少子化問題日益嚴重,私立學校面臨生存嚴峻考驗,轉型退場己成為國家公共利益不得不為,於是由立法院三讀通過並經總統公布了私校退場條例,但條例實施至今,並未有私校退場之良好實例,大部份的私校都在退場與否的矛盾中,苦無出路。當代法律雜誌6月30日舉行私退場機制學術座談會中,邀請國內知名法律學者,針對現行私立高級中等以上學校退場條例進行檢視,認為忽略私校公共性及自主性,有合憲性之問題,應參考私校法74條規定及日本作法,讓教育歸於教育,在有效合理監督下,達到資源最有效配置。

「從一縣市一大學到人人讀大學,到目前私校過剩,長期來看,我國高等教育幾乎完全沒有完整政策。」東吳大學校長潘維大說,但所有私校都是當時都是熱心教育人士拼手胝足所成立,現在幾個簡單條文,就要將當初的貢獻一筆勾銷。根據統計,整體高等教育素質提升仍依靠私立學校良多,現在卻成毒瘤,想去之為快,政府提出補助私立大學學生三萬五千雖然是好事,但對整體高教素質的提高幫助卻相當有限,感覺好像是選舉政策,也讓教育工作者感覺到痛心,藉此次研討會,希望能將台灣高等教育從根救起。

當代法律雜誌社長/建業法律事務所所長王晨桓說,私校退場機制將不得不退場的私校當成防弊案,與接管資本適足不足的銀行的方式一樣,但這樣是否有辦法解決問題?從法律是否有合理的解釋?對於師生是否是最好的?接管的正當性及妥適性為何?或許應該考慮在政策鼓勵下,招收海內外優秀學子,或擇優輔導,作出差異化,而不是過去政策鼓勵,現在不需要就粗暴地砍掉,這些都是執政者應仔細思考,也需要從法律層面來集思廣益的。

前天主教輔仁大學校長楊敦和說,廣設高中大學的錯誤政策,又面臨少子化的逆風,台灣私校退場風暴顯然較其他國家更為棘手。之前政府願意提出退場轉型輔導機制,現在把轉型拿掉,輔導也不見了,變成就地下令解散。但創辦人及前人的心血及資產,都屬於學校或法人的財產,也是憲法保護的私有財產,縱使國家必須徵收,也一定要給予適當的補償,但私校退場條例第21條中,以政府所主導的董事會,只有一個結果,三個出處,就這樣將私人財產強制歸公,將原本私校法74條75條所規定可以捐給其他私立學校,或轉型為其他文化教育社福機構等公益團體之路斷絕,這樣合理嗎?合憲嗎?

   臺灣大學法律學院兼任教授蔡茂寅(左起)、東吳大學副校長董保城、前天主教輔仁大學校長楊敦和、中正大學法律學系教授李仁淼、東吳大學法律學系副教授林桓、當代法律雜誌行銷長江承勳。圖/當代法律雜誌提供
臺灣大學法律學院兼任教授蔡茂寅(左起)、東吳大學副校長董保城、前天主教輔仁大學校長楊敦和、中正大學法律學系教授李仁淼、東吳大學法律學系副教授林桓、當代法律雜誌行銷長江承勳。圖/當代法律雜誌提供

廖義銘:私校退場條例將造成孤立黑洞效應

「私校退場條例美其名為退場,實質為廢棄。」高雄大學法學院教授/當代法律雜誌總編輯廖義銘說,假設私校退場想轉型成社會社會住宅,少不了外部財團資金的挹注,也少不了中介專業團隊的協助及原有經營團隊之支持,但由於第14條第1項針對董事會之規定,將財團、中介專業團隊及原本學校經營團隊排除於董事會之外,所產生的孤立黑洞效應,將大幅降低財團出資挹注的意願,轉型專業團隊介入機會將大幅降低,原學校經營團隊不願意積極轉型。進而閉鎖所有促進私校退場轉形的能量,使私校退場條例原本所欲實現的政策目標,也就是輔導私校在不侵犯現職教職員的財產權及工作權之前提下,朝公益目標退場,憑添重重阻礙,限制私校轉型之路,可能將徒留大量間置、廢棄之校舍,台灣教育發展史將再一次見證錯誤的政策所帶來的重大災難。

吳志光: 缺乏轉型配套很難成為典範

「私校退場條例與其說是輔導,不如說是加速退場。」輔仁大學法律學院院長吳志光說,專輔學校制度賦予主管機關更強力監督的權限,不僅校務經營受到大幅限制,也不得開設遠距教學課程、推廣教育、職業繼續教育甚至單獨招生等,等於是所有主要生財來源都己被阻斷了。在退場條例下,教育主管機關實質上接收學校,以往私立學校法中之監督手段也變得不再必要,由於重新組織董事會之董事,免負積欠教職員薪資之連帶給付責任,也不用針對學校法人捐助章程所定經費籌措之改善財務事項責任,在其執行業務範圍內,僅就故意或重大過失,依法負賠償責任。顯然只是要接管學校加速退場,讓學校重生己不是條例之立法精神及苛責之所在。但人的去路及安排想到了,土地建物等資產卻白白閒置浪費了,這是非常可惜的事,為了以往錯誤的政策買單,停損的結果就是這樣,用一個矯往過正的手段想要彌補,也沒有轉型配套,很難成為典範,也不是正常法制下應有的設計思維,美其名轉型,卻令人徒呼負負。

周佳宥: 粗暴的立法理由史上罕見

「退場條例應該是要留給私校一線生機,卻是殘酷的命運大抉擇。」文化大學法律學系教授周佳宥表示,不過退場條例立法所考慮的只有維護學生受教及教職員工權益,等於是只要退場,沒有任何機制,也不想再處理私校轉型之問題,只要進入了專輔機制,就再也沒有轉型可能性。從最近被列入專輔學校的6校中有國光商工、大同高商及益新工商等3校曾申請改辦卻被駁回的狀況來看,法條上存在的任何可能性在實際上都沒有實踐的空間,法條上規定的結果在實際上沒有實踐的可能性,變成只剩退場一途。但大部份人還在學校需要受到保護的擔任行政職老師,亦受立法限制難以擔任董事者,且所有原來的創辦人及其家族在這個階段都不能擔任董事,認為在給了輔導機制的寬限後,仍然不能改善,顯然不適任,因此要全部解散重新改組,粗暴的立法理由史上罕見。新董事會成立的目的就只是一個橡皮圖章,主要的任務就是後續的解散清算程序,等於是成立一個假的結構為後續清算解散程序鋪路。更別說私立大學與中學之研究量不能等量齊觀,受憲法保護的程度也不同,退場機制將其同等視之,用同樣的管制方法,是合憲性上的最大問題。

王晨桓:應將私校資源轉化成更好之應用

當代法律雜誌社長/建業法律事務所所長王晨桓說,在新的退場機制中,學生的受教權可以藉由轉學得到保障,老師的工作權可以藉轉校得到保障,積欠薪資可以得到給付,但是對於學校本身及捐助人本身當時的初心卻受到忽略。不符比例原則的機制,卻不是為了保護學生或老師,這麼多學校面臨危機,多半不是人謀不臧,而是台灣少子化的趨勢造成市場不足,且政府對於外來學生員,又持保守態度。用同一套制度將好學生與壞學生放在同一個籃子中,同等對待,並不是好的制度,最後選出一個橡皮圖章董事會,不負責實際經營,而是要負責退場,僵化的機制,沒有留給私校太多選擇,就將其導往安寧病房。難道不能創造一個環境,讓救世者投入。他建議對於私校退場處理不應過於極端僵化,某些程度歸公,某些程度提供讓資產活絡的選項,加強監督,在將私校資源轉化成更好之應用。

林桓:實質違憲侵害人民財產利益

引言人東吳大學法律學系副教授林桓指出,在制定私立高級中等以上學校退場條例前,我國已有以私立學校法為本之私校輔導及退場機制。教育部則立於輔導及協助的立場,並設退場基金,提供私立學校決定退場所需資金,以因應少子化衝擊並維護生師權益。但財政紀律法制定後,原退場基金因無法律明定授權且無預算外之收入,已失所附麗。

針對合憲性,林桓點出問題,私立高級中等以上學校退場條例第21條明定排除私校法第74條規定解散後賸餘財產之歸屬依捐助章程之規定、董事會決議捐贈予公立學校、其他學校法人或文教社福財團法人,而特別規定學校法人解散清算後賸餘財產之歸屬依教育部指派人員成立之董事會決議,捐贈予教育部自己之私校退場基金,或中央機關或機關附屬單位公立學校,是否有未迴避利益衝突,構成權利濫用利益輸送之虞?再者第21條明定學校法人不動產歸屬於不動產所在地之直轄市、縣(市),而學校法人不動產歸屬學校所在地,其強行規定財產權移轉而無需經地方政府同意是否有意願承接,尤其是有負擔之不動產,是否侵害地方政府自治之權限?更遑論政府取得之學校清算賸餘財產,本法並規定應繼續延續使用於教育文化公益,而成為中央或地方的歲入財產,是否有違原憲法鼓勵私人興學之意旨?再者,國家基於公共利益之必要目的得對於私人財產權予以取得(taking),但本法第21條政府藉指派董事之手,假捐贈之名,實質上未對人民補償即取得人民財產,似以脫法之方式實質違憲侵害人民財產利益。

林桓強調,適法不等於妥當。就規範內容妥當性而言,政府為規範私校退場,制定私立高級中等以上學校退場條例,排除私立學校法相關規定,是否得以更有效能的合理重新配置中等學校以上的教育資源?面對少子化的全球趨勢,日韓不分公、私立,以學校績效表現,而非財務狀況,決定學校存續、調整,是否對於教育資源的配置,可以產生更佳的效果?

蔡茂寅:退場條例之首要目的應在避免退場

台大法律學院蔡茂寅兼任教授說,私校與公校同屬教育體系之一環,公共性不容懷疑。私校是為教育目的而設立之公益性財團法人,一旦公共化之後即不宜再私有化,退場後也不可以偏廢,就算退場後亦應以另一種形式維持其教育目的,應該是最接近其原初成立宗旨之設計。私校雖不須強言其退場後亦應維持原初之教育目的,但公共性之維持,應可以較原本教育目的更寬廣一點,只要限於公益性目的即可。現行法下,私校退場後僅能財產歸公,這樣的範疇不免過份窄化而有合憲性之疑慮。退場基金收支保管辦法在立法體例雖屬合格之作。但就其財源與用途而言,因為其屬善後措施的性質,故而大幅限縮,此點應從母法改善。退場條例之目的應在避免退場,才能最大限度符合國家整體利益;如因大環境之生理因素而需縮小教育市場規模,亦應通盤考量國家之整體資源配置問題,而不宜如目前一樣,任由私校自相廝殺後再由教育部與「御用」學者出面收拾善後。

李仁淼:應在保障創辦人、學生與教師權利間取得平衡

中正大學法律學系教授李仁淼說,在思考退場之法制設計時,應該在主管機關之行政監督、以及保障學校創辦人、學生與教師之權利、自由之間取得一個平衡點,以維持私立學校之自主性及公共性。私校退場條例21條排除私校法第74條,學校解散清算之後,賸餘財產可捐贈給辦理教育文化或社會福利之財團法人之規定,在立法目的上過度輕忽私立學校自主性,也未留意捐助章程和私人辦學精神之關聯性,而有違反憲法、教育基本法對私人興學自由保障之疑慮。日本少子化的問題的嚴重程度並不下台灣,但日本在處理私校退場問題上,並沒有另立特別法,仍依照其私立學校法之規定辦理,且剩餘財產基本上要用在和私立學校教育有關事項,且在法律適用上之順位上仍尊重法人精神,以由捐助章程決定之用途作為第一順位,就算要歸屬國庫,也是要用於振興私立學校改善之用途上。反觀我國卻另訂專法排除私立學校法有關賸餘財產歸屬之適用,防弊過頭到超出私立學校設立退場之目的的底限。為防止有圖利特定私人或團體之疑慮,於制度設計上可強化主管機關對賸餘財產移轉過程之監督權限、並加派具會計、法律及教育專業的公益董事、監察人強化學校法人在法人格消滅前之內控,以確保私立學校之公共性並防止賸餘財產之不當移轉。另方面, 賸餘財產亦無須將用途侷限在積欠墊償,補助或融資等事項,應可用於振興私立學校,用在私校教育上。至於是否將賸餘財產用於私校教育以外之目的事業,如社福事業等應再審慎檢討。

董保城:財產運用應符合公共性、公益性與永續性本質

與談人東吳大學副校長董保城表示,私校被迫退場非戰之罪:私校退場的原因不是自動退場而是被迫退場,被迫的原因不是違反教育法規。是教育部為了因應少子化的衝擊。然而少子化並非近年才有,而政府早應預見,今天私校面臨到經營困難,除了少子化以外就是國家教育政策的失敗,如學雜費的管制、廣設高中及大學以及兩岸關係惡化等結果。如今學校私校是被迫解散,以致迫使私校財產被清算且校產卻需無條件的充公,完全違反捐資者在捐資當時之公共目的。

董保城說,公校與私校教育目標與體質均應符憲法第158條,皆屬於教育體系之一環,共同具有公共性。因此政府對私立學校補助是憲法義務,不是恩惠。私校健全發展有賴政府長期有計畫的補助,建議採日本立法模式制訂「私立學校振興助成法」確認國家應依法補助私立學校辦學,以符法治國原則之法律保留。至於退場條例21條強制捐贈與不動產歸公後,縱使學校法人經解散清算後,其賸餘財產之運用仍應符合私校公共性、公益性與永續性本質,要取之於民,用之於民,不能排除以辦理教育、文化、社會福利事項為限,更不能移轉於自然人或以營利為目的之團體,否則第21條違反憲法教育公共性之本質。

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