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面對川普喊退群,IPEF還有戲唱嗎?

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IPEF成員中僅印度和美國不是CPTPP和區域全面經濟夥伴協定(RCEP)的成員。圖/美聯社
IPEF成員中僅印度和美國不是CPTPP和區域全面經濟夥伴協定(RCEP)的成員。圖/美聯社

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美國前總統川普日前在愛荷華州的演講指出,如果明年11月贏得總統大選,將要撤銷印太經濟架構(IPEF)。川普這番「退群」預告,讓美國總統拜登最重要的對外經濟大戰略,再次躍入世人的眼簾,IPEF迄今利弊互見的推展進度,也應該受到階段性的檢視。

川普在2017年就任總統後,陸續退出跨太平洋夥伴協定(TPP)、聯合國巴黎氣候協議、聯合國教科文組織、聯合國批准的伊朗核協議、以及聯合國人權理事會。準備在總統大選捲土重來的他,將IPEF稱為「TPP的2.0版」(TPP TWO),這固然是延續他退出國際場域、美國優先的一貫施政思維,但就實務面,川普認定,這個架構會再一次危及美國的農民和製造業,而友岸外包產業鏈的建立,也意味著更多工作機會的流失。

TPP在美國退出後,已轉型為日本主導的跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP),拜登2021年就任美國總統之後,並沒有重回CPTPP,而是在去年組建全新的IPEF,做為圍堵中國大陸的西太平洋經貿戰線。成員除了美國、澳洲、紐西蘭、斐濟,以及日本、南韓與印度之外,還包括汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南等東協國家。其中,美國和印度不是CPTPP和區域全面經濟夥伴協定(RCEP)的成員,而日韓紐澳和東協十國,則都加入中國大陸主導的RCEP。

標榜「高標準-高品質」的CPTPP與RCEP,同樣重視市場開放與關稅減免,IPEF則不同,成員國是基於共同的民主價值,為了建立「友岸外包產業鏈」,強化彼此的經貿關係,以降低各國進出口對中國大陸的依賴。從各成員國5月在雅加達、9月在曼谷、11月在舊金山舉行的會議,針對經濟貿易、氣候變遷、能源轉型、公平賦稅、乃至於反洗錢、以及航行安全和反制海盜等面向進行商議,可以看得出來,IPEF的政策目標,不僅是經貿交流,而更著重於經營夥伴圈的網絡關係,以及政治、外交、經濟、安全層面上,更長久的共同利益。

然而,要建立長久的共同利益,談何容易。根據彼德森國際經濟研究院今年9月和10月的研究報告,美中貿易戰的「貿易武器化」,有兩個重要的觀察基礎。其一,印太經濟國家對於中國大陸進出口的貿易依存度,因國家的經濟發展程度而不同、因經濟結構的出口產品而不同。其二,除了美國、日本和斐濟,印太經濟國家從2010年到2021年,從中國大陸進口的集中程度,並沒有降低;而在出口方面,除了澳洲出口到中國大陸有略為移轉到美國以外,其他國家出口仍都高度仰賴美中市場;馬來西亞在此期間,出口到美國比重從14%提高到20%,到中國也從18%提高到21%;越南出口到美國從24%提高到29%,中國更從9%提高到20%。

換言之,IPEF的政經視野看似宏觀,其實是以美國價值為核心的「如意算盤」,但面對經濟前景不明的印太區域情勢,以及國際間各有所圖的合縱連橫,不免要面臨「組織太多」、「標準太高」、「配合太難」的現實,其發展前景也就難以樂觀。

首先,在後全球化時代,區域經貿組織太多,成員國家的高度重疊,各國政府得以比較不同組織的實質獲益。就此觀之,IPEF只是初創,成立一年多以來,仍看不出更具體的願景。其次,英國於今年成為CPTPP的會員國,符合歐美國家向來重視的「勞動環境」、「環境保育」、「淨零碳排」,然而,對於東南亞國家來說,高懸在上的標準,是不可承受之重。再者,拜登基於國會限制與國內工會反對,不願意「逐步開放市場,分階段減免關稅」,也大大減損了美國在IPEF所能給予的實質經貿利益,成員國家在定期選舉的壓力下,難以全力配合,也是預料中事。

最後,由拜登單方面提出的該架構,並不是美國國會兩黨有共識的既定政策。2024年美國總統大選政黨輪替的陰霾,只要揮之不去,則「人去政息,人走茶涼」,無疑是各國政府必須納入考量的「非經濟」因素。而根據美國最新民調,在13份獨立機構所做的選情調查中,拜登輸掉11份,顯示川普回任總統大位的機率並不低。

因此,相比RCEP和CPTPP的行穩致遠,IPEF在明年11月美國總統大選結束之前,勢必不會有實質的進展。而隨著G7與G20的此消彼長、今年擴容的金磚國家在5+6後的發展、乃至於2025東協經濟共同體能否如願成立,都會影響到印太經濟國家,更關係到IPEF的命運。

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