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開辦「長照保險」是時候了

臺灣65歲以上人口占總人口的比率,即將在2026年達到20%,在老化社會下,開辦「長照保險」是時候了。圖/本報資料照片
臺灣65歲以上人口占總人口的比率,即將在2026年達到20%,在老化社會下,開辦「長照保險」是時候了。圖/本報資料照片

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文/羅紀琼■中央研究院經濟研究所兼任研究員

日本是全球老化程度最嚴重的國家,2022年65歲以上的人口,占其總人口的比率為29.1%,且仍在持續上升中。老化社會下,醫療支出的增長愈來愈快速,長期照顧的需求也大幅上揚。

臺灣65歲以上人口占總人口的比率1993年為7%,2018年時增為14%,即將在2026年成為20%。先進國家自7%變成14%的速度各有差異:英國40年、美國71年、日本耗時最少,為24年;臺灣為25年。而老年人口占率從14%增為20%,英國需51年、美國需20年、日本耗時11年,然而臺灣將僅費時8年,顯示我國人口高齡化的速度遠較歐美日各國快,因應高齡社會的時間遠較歐美日各國短。日本的經驗因此成為我們重要的參考。

日本從1989年12月開始推動「黃金十年計畫」。計畫的目標是大幅擴張所有照顧老人的相關措施和照顧能量。因為原來的照顧基礎偏低,黃金十年計畫在很短的時間內就看到照顧能量擴張的成效,日本政府於1994年又再制定一個新的黃金十年計畫,把擴張照顧能量的目標訂得更高。政府也從被動救助沒有家人可以依賴的經濟弱勢老人,轉為主動承擔所有老人的長照需要。當時政策方向是由地方政府直接提供照顧,或委託其他非財團法人機構照顧,費用由政府稅收支應。

■日本強制40歲以上國民 投保介護保險

由於日本傳統文化認為照顧老人是家庭的責任,也就是女性的責任,以致許多女性照顧長輩的時間長達3、40年;大多認為自己受到嚴重的剝削,也嘗試公開表達不滿。鑒於人口持續快速老化、少子化、更多的女性參與勞動市場、女性對家庭責任態度的改變,使得日本長照政策方向轉為:將主要的照顧責任從家庭移轉到國家;增加需要照顧者的選擇性和服務提供者之間的競爭性;藉由繳交保險費和部分負擔,使老年人分擔成本並節制費用;透過保險制度擴增照顧資源。於2000年開始實施的介護保險,強制40歲以上的人參加,所有的給付都是實物,沒有現金給付。

介護保險不提供現金給付,最主要的原因是當時最重要的策略是快速擴張服務的能量;而現金給付會降低市場需求,導致服務能量不能快速擴張。然而日本學者Tsutsui,T.及Muramatsu,N.2005在國際期刊上的評估文獻顯示:介護保險剛開始實施時,服務供應不足是一個主要關切,但由於需求不斷增長,許多服務提供者迅速進入市場,服務量能已不再成為問題。

回顧我國的長照政策,明顯有跟隨日本經驗的痕跡:2007年開始實施的「我國長期照顧十年計畫」(簡稱長照1.0)係採實物給付、且依服務對象失能程度及家庭經濟狀況給予補助。長照1.0推動之後,相關評估顯示,預算不足、服務人力短缺、行政作業繁雜及輸送體系分散是根本問題。政府因而於2017年6月設置「長照服務發展基金」,並以指定用途稅為主要財源。2017年起另推動長照2.0。

■長照保險給付內容較明確,道德風險相對低

長期照顧服務以成立基金的方式來支應,固然可以在短期內解除預算不足的壓力,但是保險制才能展現政府對政策的承諾。因為長照基金的建立主要在安撫需求面;但供給者考慮的不只是自己資金的是否投入,更需要有相關人力的投入,而後者在政府的承諾下比較會有加入的意願。除此之外,開辦保險後可以不再受限於地方政府的能量及意願。

或有人認為,保險制度雖有風險分擔功能,強制性的社會保險也可以解決逆選擇問題,但仍有道德風險的負面影響。然而因為長照保險的給付內容比較明確,並且保險人嚴格執行被保險人的需要評估,再依據評估結果來核定被保險人可以獲得的服務類型(如機構式、社區式、居家服務)及服務程度,因此道德風險相對較低。日本長照服務由稅收制轉為保險制的成功經驗值得我們效法。開辦「長照保險」是時候了。

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