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全國推動大都更,避免地震毀滅性風險

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屋齡60年的南機場公寓是台北市指標案例,幾次地震造成大量牆面、支柱爆裂。圖/本報資料照片
屋齡60年的南機場公寓是台北市指標案例,幾次地震造成大量牆面、支柱爆裂。圖/本報資料照片

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自403花蓮大地震後,全台餘震與新震不斷,再次震出了老舊社區的居住風險。全台超過101萬戶50年以上的老舊住宅,在一定會再發生的大地震中,是無路可逃的高危險群,若不幸在地震中倒塌,也必然會帶給整個社會毀滅性傷害。過往從中央到地方的各級政府雖然高喊都更,但是都更、危老與地方政府的相關法令,在「財產權」與「公共危險」的天平上,過度傾向前者,導致人民權益「少數綁架多數」的困境,更忽視建物倒塌的公共安全威脅。

政府在2019年完成都更三法的修法,加速了小面積建物更新速度,不過,對於成片高危險群的老舊社區,我們需要政府更大的力量介入,針對具有大量風險建物的老舊社區,進行大街廓的都市更新,這需要立法院修法、需要政府對老舊房屋全面體檢、需要說服民眾放棄豪賭地震風險「不見棺材不掉淚」的心態、需要大量興建中繼住宅、更需要完成從老舊危樓變身為現代都會亮點的示範案例。

建立在安全基礎上的大面積都市更新,應是朝野兩黨與縣市首長的共識,即將出任閣揆的卓榮泰行政院團隊、以及韓國瑜領導的立法院,加上全國各縣市首長,應該將統稱為「大都更」的老舊社區全面改造當成優先政策,從立法、民眾溝通、到快速執行,完成指標性的示範案例並且全國推廣。

此次花蓮地震幸運逃過大災難,卻也震出42棟主結構受損的紅單建築、70棟危及住戶安全的黃單建築,以及848棟建物受損要求勘災。國家地震中心的研究預測更令人怵目驚心,一旦北台灣發生規模6.3以上的地震,恐怕會有4,000棟房屋倒塌,如果是921等級的地震,倒塌房屋數將高達3.5萬棟。

說白了,台灣2,300萬人都在豪賭自己的生命與財產,我們有500萬戶超過30年的老屋、101萬戶超過50年老屋,大家都在賭下次地震不會發生在我的城市、倒塌的不是我的住宅。但是從市長、或行政院長的高度來看,大量的倒塌與死亡,是高概率、無法逃脫的必然事件。

建物老舊、人口密集、倒塌風險最大的當然是在台北市與新北市,雙北市政府多年來積極協助百姓排除障礙,台北市長蔣萬安在上任後喊出「都更五箭」政策,地震之前的3月又加碼至「都更八箭」,地震後更提出「大都更」的響亮口號;新北市政府在去年921公告修訂「新北市政府辦理跨街廓都市更新容積調派專案計畫」,不論是台北市的「大都更」,或是新北市的「跨街廓都更」,都見到市府團隊提升都更能量、拆解地震風險的努力。

但中央與地方政府的政策,仍然無法突破都市更新牛步化、改建速度拖延經年的障礙,內政部統計「都市更新案件審議時程」顯示,都更平均審議期逐年拖長,2010年之前平均每案1.6年、2011至2015年拖長至2.78年、2021年到去年底又再拉長到4.68年。市內老屋不斷衰老,生命安全的威脅逐日增加,但都更改建的程序卻逆向拖延,「年復一年的等待」是大家共同的經驗。

屋齡60年的南機場公寓目前是台北市的指標案例,幾次地震造成大量牆面、支柱爆裂,靠著增加支柱、以及熱心民眾跑單,才將建物從「紅單」降級為「黃單」。南機場公寓有七個街廓,目前進度較快的「單元三」,台北市住都中進駐設立工作站整合已第八年,也面臨找不到中繼住宅的困境,得協調原本軍方所有、由國有財產局管理的九號基地興建中繼住宅,距離改建仍然遙遙無期。

台灣目前的都更、危老制度陷入「一坪換一坪」、「原地改建」的小格局,是我們都更法規過度重視個人既有權益、犧牲居住安全與都市改造價值的結果。反觀不論是日本、中國、韓國的都市更新政策,在維護人民既有權益之外,更重視公共性、居住安全、防災、以及創造都市嶄新的生活空間。

日本東京最新的「麻布台之丘」(Azabudai Hills)將面積約半個大安森林公園的老舊街區,徹底翻新成零碳、綠能、代表時尚與未來生活的都市鑽石,前後僅用了十年。日本與台灣同樣面臨地震威脅,從東京到福岡都在加速推動大面積都市更新,到去年底已經實施了總面積超過1,300公頃、約50座大安森林公園的大街廓都市再開發;韓國國土交通部下屬的土地住宅公社(LH公社),長年持續推動以千戶為單位的都市更新計畫;而中國各級城市的棚改、城改更達到全面造鎮的規模。這些相對宏觀且真正改變都市面貌的區段式都更,值得台灣借鏡。

台灣的都市更新制度需要拉高能量,用最高規格消除數百萬居民在地震中喪生的風險,房子天天在衰老,下一次大地震更只是時間早晚的問題,大都更不該只是口號,而是朝野一致、無可懈怠的任務。

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