文／中央研究院經濟研究所研究員蔡文禎
自1890年美國制定世界首部反托拉斯法（Sherman Act）以來，各國紛紛修定競爭法制以因應經濟發展後引起的市場失靈問題，並健全企業可公平競爭的環境。但學理上，政府執法的態度與密度存在著學派論戰，大略可粗分為依賴市場自行調節機制的芝加哥學派與強調政府應主動干預市場的哈佛學派。百年來，雙方論辯的機鋒與彼此氣勢的消長，深深影響美國反托拉斯案例走向，以及各國競爭政策的取捨，自然也包括台灣。
台灣公平交易法第一條揭示：「為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法」。職司反托拉斯執法的公平交易委員會（以下簡稱公平會），維持市場競爭秩序，主要有兩個任務，一是結構管制，二是行為管制。前者是指大型企業合併收購時，應否放行；後者則是針對損害競爭的行為及不公平競爭的行為進行查處、裁罰。簡而言之，就是在個案判斷，合併決定或系爭行為是否導致市場價格上升、產出減少或品質下降等問題。若有，則可認為是消費者福利受損，應予以管制或處罰。
首先，就結構管制而言，無論是准許合併案或禁止結合，都是對未來市場的預判，執法機關在案件結束後自應檢討市況是否改變，並檢視當初的判斷是否福國利民。但公平法施行30多年以來，鮮少有人探究公平會執法與經濟榮枯的相關性。
■內需與出口型產業，集中度與實質產出關聯不相同
為瞭解上述問題，我們根據主計總處民國90年到115年的工商普查資料，以全國上百萬家公司行號的營收資料及其所屬產業生產統計資料，並輔以公平會的案件統計資料進行統計分析。發現當產業是以國內消費者為主要客群的內需產業，假定其他情況不變，產業的市場集中度越高，其實質產出表現越低。反之，若以外銷出口為主的產業，則得到不同的結論：產業內的市場集中度和該產業的實質產出沒有顯著關聯。
同一個經濟體，為何會因為產業別而有這樣截然不同的實證結果？推論原因，很可能是因為產業自身面對的競爭壓力不同所致。易言之，對於以國內消費者為主的在地型產業，如營建業、量販百貨超市業，其提供的商品、服務主要是在國內市場競爭，面對的競爭壓力相對較低。在此情境下，若市場結構集中，企業有較高的市場力，經營者會有提價誘因，以獲取更高的利潤，因此對消費者及整體社會而言，出現量販巨獸或電信雙雄皆非好事。反之，對於以出口為導向的產業，尤其是將產品銷售放眼國際的高端製造廠商，價格或商品品質必須維持競爭力以吸引全球買家，因此企業自有強烈誘因積極研發、降低生產成本以及提升商品品質，才能在全球市場競爭。
■公平會執法密度與力道，應視產業競爭程度因勢利導
再就行為管制而言，我們也分析民國90年到115年間公平會的執法密度與實質產出的關聯性。得出結論：若其他情況不變，以國內消費者為主的服務業，公平會的處分案件數增加，並未能看出有顯著提升國內服務業的產出總值，雖然仍對其實質產出有助益。而對於以出口為主的製造業，在公平會處分案較少的年度，產出總值反而較高。可能的解釋是以出口為主的產業，除了因產品銷售至外國，需面臨國際市場的競爭壓力，同時也須受他國競爭監理機關的監督，而有自律遵法的必要，公平會執法密度提高反而對其競爭能力有所妨害。而從服務業得到的啟發是公平會可加大執法力道以獲得更顯著正向的成果。
以上的台灣實證分析告訴我們：公平會保護競爭秩序所採行的執法標準，應該因產業的競爭程度而因勢利導；換言之，如某一產業的競爭程度不足時，公平會應加強對該產業的執法密度與力道。這同時也呼應公平法第一條所揭櫫的保護競爭原則。